Конфликты между ними неизбежны, поскольку у них разный KPI, говорит Дмитрий Некрасов: «Для Минэкономики это развитие, которое, как правило, требует экспансионистской бюджетной политики: мы тратим деньги, чтобы развиваться. У Минфина противоположная задача — сбалансировать бюджет. Он пытается увеличивать налоги, не давать деньги другим ведомствам, снижать затраты».
К Минфину, распоряжающемуся государственной казной, всегда бегали на поклон все остальные чиновники, вспоминает Алексей Ведев, занимавший должность замминистра экономики до февраля 2017 года.
«Когда я работал в правительстве, у нас регулярно были споры с Минфином и ЦБ. Например, в 2016 году коллеги из Минфина очень настойчиво рекомендовали нам поправить цифры макроэкономического прогноза. А мы возражали против того, чтобы приоритет правительства состоял только в формировании бюджета», — рассказывает экономист.
Такое разделение обязанностей внутри правительства так или иначе характерно для большинства стран. Российская специфика в том, что формальные институты здесь не играют особой роли по сравнению с возможностью «зайти к президенту». «Это «крафтовое» государство, полномочия в котором распределяются ситуативно. Здесь функции следуют за людьми, а не наоборот», — считает политолог Константин Гаазе.
Министры в России — не самостоятельные политические фигуры, которые несут ответственность перед избирателями, а технические специалисты, «лица отрасли».
«В России еще с советских времен сложилась такая конструкция, когда министр — это технический работник, который разбирается в конкретной отрасли, а вице-премьер — это аналог члена Политбюро.
Политбюро осуществляло политическое руководство и обеспечивало единство курса. Сейчас примерно то же самое с той лишь разницей, что нет идеологии и партии, но есть кланы и ближний круг», — говорит Некрасов.
Помимо того, что каждый новый состав кабмина обладает собственной неформальной конфигурацией, в выработку экономического курса регулярно вмешивается администрация президента. В большинстве западных стран администрации занимаются профильной деятельностью, то есть обеспечением деятельности президента, но в России АП больше похожа на аппарат ЦК, которому она и преемствует, считает Некрасов.
В АП есть множество департаментов и управлений: юридический блок, контрольное управление, управление по международным делам и, наконец, экспертное управление, которое в лице помощников президента курирует экономическую политику, частично дублируя при этом функции Минфина и Минэкономразвития. «Экспертное управление всегда было условным Минэком внутри АП. В отдельные периоды именно оно выступало центром формирования экономической политики», — рассказывает «Новой» бывший чиновник экономического блока.
Но практически любую должность в правительстве затмевает могущество глав госкорпораций. Должность министра рассматривается многими чиновниками как трамплин для последующей монетизации, говорит бывший сотрудник Минэкономики:
«Все смотрят на успешный пример Германа Грефа, который после работы в правительстве возглавил Сбербанк».
«Для любого чиновника госкорпорация — это настоящая Вальхалла, — подтверждает источник из крупной госкорпорации. — Потому что работа оценивается по рынку. Посмотрите на РЖД или Росатом — это государства в государстве — свои институты, автопарки, школы, детсады, поликлиники, целые территории, города. Такие топ-менеджеры, как Сечин, Чемезов, — это люди, которые управляют огромным хозяйством, распоряжаются миллиардами, от которых зависят сотни тысяч, миллионы граждан. Это еще и огромная ответственность».
А иногда, как показали события последних лет, руководители госкорпораций еще и вершат судьбы «обычных» министров.
Последний тяжеловес
В сбалансированном правительстве экономические ведомства уравновешивают друг друга, не допуская перекосов в принятии решений. Однако несколько лет назад появились признаки того, что баланс разных «ветвей» экономической власти в России нарушен. Сильнее всего это почувствовали в Минэкономразвития, говорят собеседники «Новой» в министерстве.
Примерно в 2016 году, по свидетельствам нескольких собеседников «Новой», позицию Минэкономики фактически перестали учитывать. Глава ведомства Алексей Улюкаев был крайне недоволен, когда руководство страны осенью 2016 года попросило его «взять ластик и внести беспрецедентные правки» в макропрогноз для проекта бюджета по требованию Минфина, говорит источник, работавший в тот период в Минэкономики.
Улюкаев, который привык стоять на своем и временами спорил даже с президентом страны, категорически отказался. За несколько дней до первого чтения бюджета министра арестовали.
Основная версия появления «дела Улюкаева», впрочем, связана не с подготовкой проекта бюджета, а с куда более опасным мероприятием — приватизацией пакета акций «Роснефти». В первом акте этой спецоперации приняли участие российский банк ВТБ, швейцарский нефтетрейдер Glencore и катарский суверенный фонд QIA.
Во всех нюансах этой сделки до сих пор невозможно разобраться, но общий смысл, предположительно, состоял в следующем: иностранным компаниям за щедрые комиссионные передали на временное хранение пакет акций «Роснефти», чтобы глава госкомпании Игорь Сечин смог отчитаться об успешном выполнении планов по приватизации и в нужные сроки перечислить вырученные средства в федеральный бюджет.
Однако Улюкаев отказался согласовывать сделку по фактическому самовыкупу «Роснефти», подразумевавшую привлечение капитала от ВТБ — во-первых, из принципиальных соображений, во-вторых, из-за нежелания участвовать в сделке, которую он считал притворной, а значит, потенциально противозаконной.